REQUERENTE: CEL. SÉRGIO DE BONA PORTÃO.

ASSUNTO: NOTIFICAÇÃO COMO MARCO INICIAL DO PROCESSO ADMINISTRATIVO.

Trata-se de consulta formulada pelo Coronel da Polícia Militar de Santa Catarina, Sérgio de Bona Portão, acerca do momento considerado como marco inicial do procedimento/processo administrativo de trânsito pela Resolução nº 08/2003, do Conselho Estadual de Santa Catarina, CETRAN/SC, que regula o processo administrativo para julgamento de autuações e penalidades impostas por infrações de trânsito no âmbito do Estado de Santa Catarina e dá outras providências.
Expõe, o consulente, que o artigo 4º, da referida resolução considera o recebimento da notificação, e não a sua expedição conforme se entendia anteriormente, como o início do procedimento/processo administrativo de trânsito, manifestando sua preocupação diante da possibilidade do infrator se esquivar da notificação com o fito de frustrar o feito, obrigando os órgãos de trânsito a publicarem edital de quase todas as notificações.

Parecer:

A questão suscitada pelo consulente demanda um exame, ainda que perfunctório, do arcabouço jurídico vigente, à luz dos princípios norteadores da Administração Pública, sem olvidar os direitos e garantias assegurados na Constituição da República Federativa do Brasil – CF/88, a todos os litigantes, seja em processo judicial ou administrativo.
Legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência são os princípios básicos que a Constituição Federal exige sejam observados pela Administração Pública (art. 37, caput, CF). Devido processo legal (art. 5º, inc. LIV); contraditório (art. 5º, inc. LV); ampla defesa (art. 5º, inc. LV); publicidade dos atos processuais (art. 5º, inc. LX); motivação das decisões (art. 93, inc. IX), são alguns dos princípios que a CF/88 erige para o processo em geral. Esses princípios afetam o direito infraconstitucional, traçando suas matizes de forma a estabelecer os parâmetros necessários para que o arcabouço jurídico seja compreendido. Referidos princípios consubstanciam-se nas condicionantes de validade da atividade da Administração Pública voltada a resolução de conflitos de interesses e é nessa ceara que se analisará a correlação existente entre notificação e o marco inicial do processo administrativo.
Para compreender o alcance da norma prescrita no caput do artigo 4º, da Resolução/CETRAN/SC nº 08/04, urge discernir processo de procedimento. Procedimento administrativo não se confunde com processo, visto que aquele é mero modo de realização deste. Procedimento é o rito processual. Já o conceito de processo encerra maior complexidade. Doutrinariamente , processo costuma ser definido como sendo o ordenamento de atos para a solução de uma controvérsia. “A litigância é que distingue o processo do procedimento”. A existência de um conflito de interesses é, portanto, a característica principal para qualificar o processo administrativo. Nesse sentido, a garantia do direito à comunicação, prevista no artigo 2º da Lei nº 9.784/99, é fundamental para definir o ponto de partida do processo administrativo. Constituindo, o direito de defesa, uma garantia constitucional; estando, a ciência da acusação, compreendida no conceito de defesa, devendo-se considerar nulo processo administrativo sem oportunidade de ampla defesa ou com defesa cerceada , é correto afirmar que a notificação enceta o certame, pois antes do acusado ser cientificado da acusação não há como se estabelecer a controvérsia. A expedição da notificação é um mero procedimento, visto que, até então, não há controvérsia à ser dirimida e, enquanto não se der ciência da autuação ao acusado, este não poderá exercer o contraditório e a defesa, característicos do devido processo legal.
Antes da vigência da Resolução/CONTRAN nº 149/03, o entendimento adotado pelos órgãos componentes do Sistema Nacional de Trânsito, e confirmado nos pretórios pátrios (TRF 4ª R. – AMS 1999.71.00.009866-8 – RS – 3ª T. – Rel. Juiz Teori Albino Zavascki – DJU 25.04.2001 – p. 810) era de que o CTB não previa a apresentação de defesa prévia à aplicação de penalidade, sendo que até o momento da imposição da pena, o Código atribuía ao procedimento natureza inquisitorial e somente com a notificação da penalidade se estabeleceria o contraditório, onde se oportunizaria o exercício do direito de defesa. Alguns julgados, inclusive, defendiam a idéia de que não havia a menor necessidade de se oportunizar a defesa mesmo após a aplicação de multa ao motorista infrator, tendo em vista que se estava diante de um procedimento administrativo, que não se confunde com processo administrativo, uma vez que o procedimento é mero modo de realização do processo, isto é, o rito processual. Logo, não havia que se falar em ofensa ao artigo 5º, LV da Constituição Federal, tendo em vista que o comando constitucional não se aplica aos procedimentos administrativos (TJRS – AC 70004627667 – 1ª C.Cív.Esp. – Rel. Des. Carlos Eduardo Zietlow Duro – J. 23.10.2002 - JCF.5 JCF.5.LV JCTB.281 JCTB.281.II JCTB.281.PUN.II). Nesse contexto, somente as penalidades de suspensão do direito de dirigir e cassação do documento de habilitação, por força do contido no artigo 265, CTB, ensejariam a instauração de processo administrativo. Entretanto, hodiernamente esse entendimento fica prejudicado haja vista que, antes de se impor a sanção cabível ao infrator, seja ela qual for, a autoridade admonitora deve oportunizar ao mesmo o direito de impugnar a autuação (§2º, art. 3º, Res/CONTRAN nº 149/03), o que impede que venha a se tomar o ato de imposição da pena pecuniária como mero procedimento, visto que se exige a observância do direito de defesa do acusado antes de puni-lo.
Celso Antônio Bandeira de Mello observa que o processo administrativo atende a um duplo objetivo, qual seja, resguardar os administrados e concorrer para uma atuação administrativa mais clarividente. Em defesa desse entendimento, quanto ao primeiro objetivo do processo administrativo, citado doutrinador aponta em sua cátedra o ensejo ao administrado da possibilidade de qu3 sua voz seja ouvida antes da decisão que irá afetá-lo.
Não é razoável tomar a expedição da notificação da autuação, que quando utilizada a remessa postal, caracteriza-se pela entrega do mandado pelo órgão ou entidade de trânsito à empresa responsável por seu envio (§1º, art. 3º, Res/CONTRAN nº 149/03), como início do processo administrativo levando-se em conta que este pode, a rigor, iniciar-se antes, como no caso de autuação em flagrante onde o acusado toma ciência da imputação no ato da lavratura da peça acusatória, podendo, a partir de então, apresentar defesa da autuação perante a autoridade competente visando obstar a imposição da pena, já que o próprio auto de infração vale como notificação da autuação quando colhida a assinatura do condutor e a infração for de sua responsabilidade, nos termos do §5º, do artigo 2º, da Resolução/CONTRAN nº 149/03.
É a notificação, e não a expedição do respectivo mandado, que oferece ao acusado ciência acerca da imputação que lhe coube, permitindo a instauração do contraditório e o exercício de sua defesa.
No tocante ao receio esboçado pelo consulente de que, considerando-se o processo administrativo efetivamente deflagrado após a notificação do acusado, estar-se-ia dando vazão a que o mesmo se esquivasse da notificação com o fito de eximir-se de sua responsabilidade, cumpre observar que por notificação não se deve compreender apenas a cientificação levada a efeito pessoalmente ou por meio postal. A notificação por edital, após frustradas as tentativas de notificação pessoal e postal, está prevista no §2º, do artigo 4º, da Resolução/CETRAN nº 08/04, assim como a notificação fictícia ou presumida, prevista no §1º, do artigo 282, CTB, no caso de devolução do mandado por desatualização do endereço do proprietário do veículo, servem para coibir iniciativas tendentes a fazer com que o infrator se furte da responsabilidade que lhe é devida pela transgressão das normas de trânsito viário.
A Constituição Federal de 1988 não garante a existência de qualquer processo administrativo, mas de um processo administrativo com contraditório e ampla defesa, incluindo os meios e recursos a ela inerentes. Logo, sem contraditório e ampla defesa não há processo administrativo, pois essas garantias integram o seu conceito.

Seguindo por esse viés e considerando o processo administrativo como sendo a ordenação de atos tendentes a solucionar uma controvérsia, o momento a ser considerado como marco inicial do processo administrativo deve coincidir com o momento em que surge a possibilidade do acusado contrapor-se à acusação, ou seja, quando toma ciência, efetiva ou presumivelmente, do fato cuja responsabilidade lhe é atribuída. Do contrário, nem mesmo a expedição do mandado de notificação serviria como ponto de referência para o início do processo, mas sim a lavratura do auto de infração pelo agente de trânsito, que precede todos os demais procedimentos tendentes a apurar responsabilidades por infração de trânsito. Com efeito, considerando que, após a edição da Resolução/CONTRAN nº 149/03, deve-se conferir ao acusado oportunidade para se defender antes de impor-se-lhe a pena cominada para a transgressão que lhe é imputada e, obviamente, esta oportunidade somente se viabiliza com a notificação, seja ela pessoal, postal ou por edital, a notificação (efetiva ou presumida) é que desencadeia a série de atos tendentes a resolver a possível controvérsia existente acerca do assunto, marcando, assim, o início do processo, propriamente dito.
Este é o parecer que, com o costumeiro respeito, submeto ao alvedrio dos demais membros deste Colendo Órgão para os procedimento de estilo.
De Blumenau para Florianópolis, 18 de janeiro de 2.005.

RUBENS MUSEKA JÚNIOR
Conselheiro CETRAN/SC