ASSUNTO: imposição da penalidade de advertência ao infrator de trânsito, nos termos do art. 267 da Lei no 9.503/97.

O art. 267 do Código de Trânsito Brasileiro estabelece a possibilidade de imposição da penalidade de advertência por escrito nos casos de infrações de natureza leve ou média, se preenchidas determinadas condições estabelecidas na própria norma.

Sobre a matéria, nota-se costumeira ausência de motivação da autoridade de trânsito que deixa de aplicar a advertência por escrito nos casos em que os requisitos legais para isso parecem estar preenchidos, impondo diretamente e sem justificativas a sanção de multa.

Inicialmente convém observar que as penalidades à que o infrator está sujeito estão expostas no art. 256 do Código de Trânsito, com o seguinte teor:

Art. 256. A autoridade de trânsito, na esfera das competências estabelecidas neste Código e dentro de sua circunscrição, deverá aplicar, às infrações nele previstas, as seguintes penalidades:

I - advertência por escrito;
II - multa;
III - suspensão do direito de dirigir;
IV - apreensão do veículo;
V - cassação da Carteira Nacional de Habilitação;
VI - cassação da Permissão para Dirigir;
VII - freqüência obrigatória em curso de reciclagem.

§ 1º A aplicação das penalidades previstas neste Código não elide as punições originárias de ilícitos penais decorrentes de crimes de trânsito, conforme disposições de lei.

§ 2º (VETADO)

§ 3º A imposição da penalidade será comunicada aos órgãos ou entidades executivos de trânsito responsáveis pelo licenciamento do veículo e habilitação do condutor.

Portanto, conforme consta do caput do art. 256, é indispensável salientar que a advertência é uma das penalidades a serem impostas pela autoridade de trânsito e, sendo assim, não representa qualquer forma de impunidade ao infrator.

Segundo o disposto no art. 267 do Código de Trânsito, a aplicação da advertência por escrito é cabível nos casos em que a infração for de “natureza leve ou média, passível de ser punida com multa, não sendo reincidente o infrator, na mesma infração, nos últimos doze meses, quando a autoridade, considerando o prontuário do infrator, entender esta providência como mais educativa”. Observe-se o mencionado dispositivo legal:

Art. 267. Poderá ser imposta a penalidade de advertência por escrito à infração de natureza leve ou média, passível de ser punida com multa, não sendo reincidente o infrator, na mesma infração, nos últimos doze meses, quando a autoridade, considerando o prontuário do infrator, entender esta providência como mais educativa.

§ 1º A aplicação da advertência por escrito não elide o acréscimo do valor da multa prevista no § 3º do art. 258, imposta por infração posteriormente cometida.

§ 2º O disposto neste artigo aplica-se igualmente aos pedestres, podendo a multa ser transformada na participação do infrator em cursos de segurança viária, a critério da autoridade de trânsito.

Dessa forma, constata-se que a legislação estabeleceu, em síntese, o seguinte:

1) ocorrendo a hipótese de incidência da norma sancionadora por infração de trânsito, a autoridade competente deverá impor uma (ou mais) das penalidades especificadas no art. 256, conforme consta do dispositivo, antes transcrito;

2) penalidade de advertência por escrito é cabível com base nos seguintes critérios:

a) Objetivos:
- infração de natureza leve ou média;
- infrator não reincidente na mesma infração nos últimos doze meses;
b) Subjetivos:
- prontuário do infrator favorável;
- essa providência for mais educativa.

Nesse ponto, surge questão interessante. Nas hipóteses em que teoricamente é possível à autoridade de trânsito aplicar a advertência por escrito e ela não o faz, atribuindo diretamente a penalidade de multa, sem motivar o seu ato, resta ao infrator notório prejuízo.

Inegável que a advertência por escrito, apesar de seu caráter sancionador, é significativamente mais branda que a pena de multa e, portanto, favorável ao condutor, que ocupa um dos pólos da relação nesse caso existente entre ele e a administração pública.

Trata-se aqui de aplicar o princípio da motivação do ato administrativo, segundo o qual a administração pública deve fundamentar os seus atos, expondo os motivos de direito e de fato que a levaram a expedi-los. Sobre o assunto, Celso Antônio Bandeira de Mello cita Tamón Real no seguinte sentido:

O dever de motivar é exigência de uma administração democrática – e outra não se concebe em um Estado que se declara “Estado Democrático de Direito” (art. 1o caput) -, pois o mínimo que os cidadãos podem pretender é saber as razões pelas quais são tomadas as decisões expedidas por quem tem de servi-los.

Ora, se a autoridade precisa optar entre impor a sanção de multa e a penalidade de advertência por escrito, deve fazê-lo dentro dos parâmetros legais, indicando o motivo pelo qual está multando e não admoestando. É direito do cidadão conhecer as razões que levaram a administração a afastar-lhe a incidência do art. 267 do Código de Trânsito.

Nas situações em que não estiver preenchido um dos critérios objetivos para aplicar a advertência (a infração não for de natureza leve/média ou houver a reincidência), a própria lei confere ao infrator o conhecimento dos motivos geradores da imposição da multa e, nesses casos, o cidadão pode mais facilmente compreender por que prevaleceu a sanção pecuniária, pois sabe ser reincidente, bem como que o ilícito não é de natureza leve ou média.

No entanto, se a razão pela qual a advertência deixou de ser aplicada encontra fundamento em um dos critérios subjetivos (prontuário desfavorável ou não ser a providência mais educativa ao caso), o particular somente poderá tomar conhecimento da razão pela qual o art. 267 do Código não lhe favoreceu por intermédio da fundamentação do ato administrativo que impõe a pena de multa.

Note-se que a carência de motivação do ato administrativo também gera ao particular sérios transtornos no tocante à amplitude de defesa e à prerrogativa de peticionar perante o Poder Judiciário, direitos estes constitucionalmente consagrados. Se desconhecer a razão do ato, o particular não poderá discorrer perante a JARI ou no âmbito do Judiciário, demonstrando eventual falha naqueles que seriam os motivos sustentadores da decisão administrativa.

Sobre o assunto, Celso Antônio Bandeira de Mello registra que “não haveria como assegurar confiavelmente o contraste judicial eficaz das condutas administrativas com os princípios da legalidade, da razoabilidade e da proporcionalidade se não fossem contemporaneamente a elas conhecidos os motivos que permitiram reconhecer seu afinamento ou desafinamento com aqueles mesmos princípios. Assim, o administrado, para insurgir-se ou para ter elementos de insurgência contra atos na ocasião em que o afetem pessoalmente, necessita conhecer as razões de tais atos na ocasião em que são expedidos. Igualmente, o Judiciário não poderia conferir-lhes a real justeza se a Administração se omitisse em enunciá-los quando da prática do ato. (...)”

Além disso, ao comentar os princípios dos procedimentos realizados no âmbito da administração pública, o respeitado doutrinador expõe o “Princípio da motivação, isto é, o da obrigatoriedade de que sejam explicitados tanto o fundamento normativo quanto o fundamento fático da decisão, enunciando-se, sempre que necessário, as razões técnicas, lógicas e jurídicas que servem de calço ao ato conclusivo, de modo a poder-se avaliar sua procedência jurídica e racional perante o caso concreto. Ainda aqui se protegem os interesses do administrado, seja por convencê-lo do acerto da providência tomada – o que é o mais rudimentar dever de uma Administração democrática -, seja por deixar estampadas as razões do decidido, ensejando sua revisão judicial, se inconvenientes, desastrosas ou injurídicas.”

Portanto, entende-se que ao impor a sanção de multa, sendo passível cogitar a penalidade de advertência, a autoridade de trânsito tem o dever de motivar o seu ato, esclarecendo ao infrator o motivo pelo qual deixou de aplicar a pena mais branda.

Deve assim proceder, espelhando-se nas ações da autoridade judicial que fundamenta a sua decisão informando a razão pela qual o benefício não foi concedido ao réu.

Apenas a título de exemplo, é importante mencionar alguns casos em que o réu de ação criminal não foi favorecido por substituição de pena ou por outros encaminhamentos que lhe seriam mais vantajosos, em todos eles com a devida fundamentação da autoridade:

1) Apelação Criminal no 2003.013023-3, de Blumenau, cujo relator foi o Desembargador Maurílio Moreira Leite (TJSC): (...)

(...)“Também no que respeita a pretendida substituição da pena privativa de liberdade por restritiva de direitos ou suspensão condicional da pena, não tem razão o apelante, pois, consoante salientou o Dr. Juiz de Direito, ‘O acusado Alício não preenche os requisitos do art. 77 e do art. 44, ambos do Código Penal, razão pela qual deixo de conceder qualquer benefício ou substituição das penas impostas, mormente quando se trata de réu com reiteração na prática criminosa contra o fisco’ – fl. 719. O regime de cumprimento da pena, será o aberto, nos termos do artigo 33, § 2º, alínea ‘c’, do Código Penal.” (...)

2) Apelação criminal n. 02.009799-9, de Balneário Camboriú, cujo Relator foi o Desembargador Maurílio Moreira Leite (TJSC):

(...)“Foi-lhe negada a substituição da pena privativa de liberdade por restritiva de direitos, porque ‘o apenado não preenche os requisitos do art. 44, § 2º, do Código Penal, pois já respondeu a outro processo, já tendo descumprido o benefício da suspensão condicional do processo, voltando a praticar delitos, e por este mesmo motivo, deixo de aplicar a suspensão condicional da pena’ – sentença de fl. 147.”(...)

Dessa forma, na decisão administrativa, diante da necessidade de motivação do ato, conforme anteriormente demonstrado, penso ser necessário proceder de maneira similar à exemplificada nessas transcrições, indicando expressamente o motivo pelo qual se deixa de impor a penalidade de advertência para prevalecer a sanção de multa.

Nesse sentido, acredito que a carência de motivação macula o ato de imposição da multa com o vício da nulidade, o qual poderá ser reconhecido pelo Poder Judiciário, pela Junta Administrativa de Recursos de Infrações – JARI, pelo Conselho Estadual de Trânsito - CETRAN ou pela própria autoridade responsável pela sua emissão.

Embora não seja objeto desta análise, convém destacar que a atual estrutura do Estado de Santa Catarina, quanto às infrações de trânsito, encontra-se informatizada e, ao que parece, também está informatizado o prontuário do condutor.

Assim, os critérios estabelecidos pelo Código para a imposição da penalidade de advertência por escrito (infração de natureza leve ou média; reincidência; prontuário favorável; ser a providência mais educativa) basicamente podem ser obtidos consultando-se a legislação e o prontuário do condutor. Desse modo, entende-se que pequenos ajustes no conjunto de informática poderiam facilitar significativamente o trabalho da autoridade de trânsito, sem maiores transtornos ao Poder Público e com enormes benefícios à Sociedade, que verificaria o pleno cumprimento da norma quanto a esse aspecto.

A informática poderia subsidiar a decisão da autoridade, sem afastar a possibilidade de a própria autoridade fundamentar o seu entendimento de acordo com os seus convencimentos, expondo as suas razões para o caso concreto, se assim entender necessário.

Essas breves considerações a respeito da implementação prática da motivação nas decisões teoricamente sujeitas à advertência por escrito têm uma razão muito importante: destinam-se a apontar uma eventual solução a possíveis dificuldades operacionais dos órgãos de trânsito, pois ao firmar entendimento de que aparentemente poderia criar transtornos ao administrador público, este Conselheiro sentiu-se também na obrigação de sugerir soluções de cunho administrativo, embora, repita-se, não é este o objeto desta manifestação.

Em síntese, entendo que, nas decisões hipoteticamente sujeitas à imposição da advertência, a autoridade de trânsito tem o dever de motivar o seu ato, esclarecendo ao infrator o motivo pelo qual optou por advertir ou multar, sob pena de tornar o ato nulo, caso não proceda dessa forma. Além disso, embora não seja objeto este estudo, acredito ser possível melhorar a operacionalização dessa providência adotando pequenos ajustes no âmbito da informática para fornecer ferramentas adequadas à autoridade de trânsito.

Florianópolis, 15 de março de 2005.

Rafael de Mello
Conselheiro