Conselho Estadual
de Trânsito de Santa Catarina |
| INTERESSADO: PREFEITURA MUNICIPAL DE SÃO JOSÉ ASSUNTO: COMPOSIÇÃO DO CETRAN/SC I. INTRODUÇÃO Versam, os autos, sobre requerimento formulado pelo Prefeito do Município de São José, dirigido ao Exmo. Sr. Governador do Estado de Santa Catarina, com o intuito de garantir àquela municipalidade o direito de indicar representante próprio para integrar este egrégio Conselho. Em seu petitório, o Alcaide justifica seu desiderato na pretensão de fazer com que o Município de São José venha a alçar projeção como excelência em trânsito, fazendo-se representar no Fórum Consultivo do Sistema Nacional de Trânsito e neste Conselho Estadual, destacando que, embora o Conselho Nacional de Trânsito – CONTRAN, tenha traçado diretrizes para composição dos Conselhos Estaduais de Trânsito, em respeito a autonomia dos entes federados, pode, o Governador, inserir quantos assentos desejar no referido Conselho. O pleito foi submetido ao alvedrio do Secretário de Estado da Segurança Pública e Defesa do Cidadão que, considerando o seu objeto, encaminhou-o a este Conselho. Para contribuir na discussão fomentada pelo expediente em comento, serve, a presente manifestação, para oferecer subsídios que contribuam para a elucidação do assunto confiado à consideração deste Conselho. II. GENERALIDADES Para que se possa compreender o que figura como objeto do desejo retratado no requerimento em apreço e suas implicações no campo fático, jurídico e institucional, cumpre tecer breves ponderações acerca da natureza dos Conselhos Estaduais de Trânsito, sua caracterização enquanto órgãos públicos, e suas finalidades, conforme estatuído no ordenamento jurídico vigente. Os Conselhos Estaduais de Trânsito – CETRAN, compõem o Sistema Nacional de Trânsito, caracterizando-se, basicamente, como órgãos normativos, consultivos e coordenadores , além de figurarem como instância derradeira de julgamento de recursos administrativos . As atribuições dos CETRAN encontram-se pormenorizadamente enumeradas no Código de Trânsito Brasileiro , não vindo ao caso transcreve-las, bastando, para o presente estudo, destacar que os CETRAN, na condição de órgãos públicos, são centros de competência instituídos para o desempenho de finalidades precípuas expressamente definidas em lei, através de seus integrantes, que exercem um múnus público e cuja atuação é imputada ao colegiado.
A teoria do órgão veio substituir as superadas teorias do mandato e da representação, pelas quais se pretendeu explicar como se atribuiriam ao Estado e às demais pessoas jurídicas públicas os atos das pessoas humanas que agissem em seu nome. Pela teoria do mandato considerava-se o agente (pessoa física) como mandatário da pessoa jurídica, mas essa teoria ruiu diante da só indagação de quem outorgaria o mandato. Pela teoria da representação considerava-se o agente como representante da pessoa, à semelhança do tutor e do curador dos incapazes. Mas como se pode conceber que o incapaz outorgue validamente a sua própria representação? Diante da imprestabilidade dessas duas concepções doutrinárias, Gierke formulou a teoria do órgão, segundo a qual as pessoas jurídicas expressam a sua vontade através de seus próprios órgãos, titularizados por seus agentes (pessoas humanas), na forma de sua organização interna. O órgão – sustentou Gierke – é parte do corpo da entidade e, assim, todas as suas manifestações de vontade são consideradas como da própria entidade. Com efeito, hodiernamente, a idéia de representação foi substituída pela de imputação. A teoria da representação, retrógrada e atualmente em desuso, considera a existência da pessoa jurídica e do representante como dois entes distintos, já a consagrada teoria do órgão conjuga os dois elementos para concluir que o órgão é parte integrante do Estado. “O querer e o agir dos agentes públicos são imputados ou atribuídos diretamente ao Estado. São tidos como do próprio Estado, e não de alguém diferente dele”. Feitas estas vestibulares ponderações, contextualizando-as no plano da consulta, é lícito afirmar que, quando um Conselheiro do CETRAN exerce suas atribuições funcionais, não está agindo em nome próprio ou patrocinando interesses outros que não aqueles compatíveis com a finalidade do conselho, até porque o CETRAN é um órgão de deliberação coletiva.
Os CETRAN são órgãos colegiados e como tal, são formados por uma coletividade de pessoas físicas ordenadas horizontalmente, o que significa que sua relação baseia-se no espírito de coligação ou coordenação, e não uma relação de hierarquia. Os conselheiros são pessoas situadas no mesmo plano e que devem atuar coletivamente, e não individualmente, concorrendo a vontade de todas elas ou da maioria para a formação da vontade do órgão. De fato, colegiados são órgãos que decidem e agem pela manifestação de vontade da maioria de seus membros. Destarte, não há prevalência da vontade individual, seja de seu dirigente - designado, quase sempre, presidente, seja de qualquer outro integrante. “Essa vontade é a resultante de um procedimento que observa: convocação dos membros, conhecimento prévio da pauta a sofrer deliberação, verificação de presença para instalação do resultado”. Sendo, a atuação dos conselheiros, imputada ao Conselho, como órgão colegiado definido como centro de competência, não se cogita vinculação alguma daqueles – os conselheiros, aos órgãos ou entidades que originariamente os tenham indicado para comporem este - o Conselho. Uma vez constituído o colegiado, os conselheiros, no desempenho de seu mister, não atuam na defesa dos interesses daqueles que, originariamente, os designaram para integrar o Conselho, imperando, em verdade, o interesse público como linha mestra de sua atuação. Estes apontamentos se fazem necessários para esclarecer que os CETRAN, embora plúrimos no tocante a sua composição, não se prestam para defender os interesses exclusivos daqueles que possuem assento no órgão, visto que, uma vez investido na qualidade de conselheiro, o indivíduo deixa de ser considerado representante do ideário daquele que o indicou, passando a agir em nome do próprio Conselho ao exercer o múnus público que lhe foi outorgado. Sob este prisma, o CETRAN não se confunde com os órgãos e entidades que fizeram as indicações para sua composição, assim como não há o que se falar em demérito ou desprezo àqueles que não foram contemplados com oportunidade de igual jaez. Entender de forma diversa implica em subverter a ordem jurídico-institucional do sistema organizacional estatal, ignorando os princípios mais comezinhos da Administração Pública.
Outro ponto relevante abordado no questionamento trazido à baila diz respeito a observância das diretrizes para composição dos CETRAN. É inquestionável que as unidades federadas e os entes comunais gozam do necessário poder de conformação para adaptar a organização institucional e jurídica de seus órgãos às realidades locais, consoante averbado no veto presidencial ao art. 18, do CTB, que tratava da composição das JARI. Entretanto, não se afigura razoável imaginar que os chefes dos respectivos poderes executivos estão autorizados a estruturarem e organizarem tais órgãos ao seu livre arbítrio. O que legitima a decisão dos prefeitos e governadores ao tratarem da composição das respectivas JARI e CETRAN é o interesse público, e não a vontade pessoal. Trata-se da observância do princípio da finalidade que veda a prática de ato administrativo sem interesse público ou conveniência para a Administração, visando unicamente a satisfazer interesses privados, por favoritismo ou perseguição dos agentes governamentais, sob a forma de desvio de finalidade. Assim, a assertiva do requerente no sentido de que poderia, o Chefe do Poder Executivo Estadual, inserir quantos assentos desejar no Conselho, é digna de ressalvas. Ainda que se considere o ato deliberativo inerente a estruturação de um órgão integrante da estrutura organizacional do Estado como sendo característico do poder discricionário do Governador, o que se afirma apenas para argumentar, é sabido que discricionariedade não se confunde com arbitrariedade. “Discricionariedade é a liberdade de ação administrativa, dentro dos limites permitidos em lei; arbítrio é ação contrária ou excedente da lei”. Destarte, quanto a composição dos CETRAN, é imprescindível examinar o que reza a lei acerca do assunto: Art.
15 - Os presidentes dos CETRAN e do CONTRANDIFE são nomeados
pelos Governadores dos Estados e do Distrito Federal, respectivamente,
e deverão ter reconhecida experiência em matéria
de trânsito. Rizzardo tece o seguinte comentário sobre o tema: A reconhecida experiência referida e imposta na regra acima pressupõe conhecimentos próprios voltados para o campo do direito de trânsito, e ao próprio direito em si, desde que manifestados em trabalhos e estudos publicados no magistério e em setores com forte ligação com a atividade que virá a ser exercida. Há de se ter em conta o currículo da pessoa, as atividades desenvolvidas e a formação cultural”. E, levantando a hipótese de inobservância dos ditames legais na composição dos Conselhos, Rizzardo conclui: Caso o governador nomeie pessoa que não apresenta os requisitos de capacidade e experiência, como proceder? A lei é omissa a respeito, e nem se requer a aprovação pelas Assembléias Legislativas dos Estados ou do Distrito Federal. Todavia, é passível de anulação o ato, via ação popular. Não se oferece outra solução, em nível de Poder Legislativo. O certo é que o escolhido e nomeado deverá apresentar comprovadamente condições para o cargo, demonstrando que preenche os requisitos da lei. É certo que o questionamento do consulente não versa sobre a capacidade e experiência dos membros do Conselho, mas as considerações acima servem para demonstrar que, mesmo atos próprios de governo, como a nomeação dos integrantes do CETRAN, devem observar determinados parâmetros legalmente definidos e, conseqüentemente, sujeitar-se ao controle judicial, não sendo diferente o caso da outorga do direito à indicação de conselheiros. Com isso se quer dizer que o CONTRAN, ao estabelecer as diretrizes para a elaboração do Regimento Interno dos CETRAN, buscou oferecer critérios objetivos - como o número de habitantes, para nortear o processo decisivo dos Estados ao deliberarem sobre quais os municípios que seriam contemplados com o direito de indicar alguém para integrar o Conselho Estadual de Trânsito. Não significa que outros critérios estejam afastados. Pode, por exemplo, decidir-se que terá direito a indicar um conselheiro o município que tenha se destacado na educação para o trânsito; ou aquele que há mais tempo, no Estado, tenha assumido a administração, gerência e fiscalização do trânsito viário; ou aquele que tenha conseguido reduzir o índice de mortes por acidentes de trânsito; ou aquele que tenha alçado notoriedade pela adoção de medidas relacionadas a otimização do transporte coletivo e redução da circulação de veículos e reorientação do tráfego etc. O que não se admite, com o devido respeito, é a escolha arbitrária e imotivada, baseada em critérios estritamente subjetivos, visto que, em face da ampliação do princípio do acesso ao Judiciário , conjugado com o da moralidade administrativa, a motivação é, em regra, obrigatória, impelindo a Administração, ao praticar o ato, justificar a existência do motivo determinante de sua escolha, sem o quê esta fica sujeita a invalidação por ausência de motivação, seja ela explícita ou mesmo implícita, desde que facilmente aferível. Esta observação também vale para o dimensionamento do Conselho, quando da escolha do número de integrantes do órgão, devendo sempre, além da paridade, lastrar-se na existência de necessidade a ser atendida e interesse público a ser contemplado, tendo em conta os princípios da eficiência, economicidade e afins.
Do arrazoado acima delineado, pode-se assegurar que: Este é o parecer que, com o costumeiro respeito, submeto aos demais Conselheiros para as considerações de estilo.
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