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INTERESSADO:
PRESIDÊNCIA DO CETRAN/SC
ASSUNTO: CONDICIONAMENTO DE LICENCIAMENTO DE VEÍCULO AO PRÉVIO
PAGAMENTO DE MULTA POR INFRAÇÃO DE TRÂNSITO
OBJETO DE MANDADO DE SEGURANÇA
RELATOR: RUBENS MUSEKA JÚNIOR
I. INTRODUÇÃO
Práxis decisória verificada nos pretórios
pátrios é a concessão de medida liminar em
mandado de segurança viabilizando o licenciamento de veículo
automotor, independente do pagamento de multas de trânsito
imposta pela autoridade competente, quando indemonstrada a expedição
da regular notificação da autuação ao
infrator. Ocorre que, uma vez concedida a medida pleiteada, permitindo
o licenciamento do veículo para o respectivo exercício
anual, sem qualquer ulterior questionamento pelo interessado, seja
em sede recursal administrativa, seja através do acionamento
do Judiciário para tanto, o veículo prossegue sendo
licenciado para os exercícios subseqüentes, ignorando-se
as pendências existentes.
O assunto em tela, trazido à baila na reunião
plenária de 16/04/2005, despertou o interesse deste egrégio
Conselho, culminando na solicitação, por parte do
Exmo. Presidente, da elaboração do presente parecer,
incumbido a este Relator, enfocando, principalmente, o entendimento
esposado pelos pretórios pátrios acerca da temática
em comento.
II.
FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA
O êxito auferido pelos que buscam o Judiciário
com o intuito de licenciarem seus veículos sem o pagamento
de multas de trânsito pendentes está quase sempre relacionado
à ausência de notificação da imputação.
A Súmula nº 127, do Superior Tribunal de Justiça,
é implacável: “É ilegal condicionar a
renovação da licença de veículo ao pagamento
de multa, da qual o infrator não foi notificado”. Mais
recentemente, a Súmula 312, também do STJ, assevera:
“No processo administrativo para imposição de
multa de trânsito, são necessárias as notificações
da autuação e da aplicação da pena decorrente
da infração” (Precedentes: Resp 540.914-RS;
Resp. 595.085-RS; Resp. 594.148-RS; Resp. 486.007-RS).
A questão a ser discutida é: ainda
que não haja comprovação da expedição
da notificação nos autos do mandado de segurança
impetrado pelo proprietário do veículo, a sentença
que concede a segurança almejada permite o licenciamento
não só para o ano em exercício como também
para os subseqüentes, cabendo à administração
pública promover a cobrança de seu crédito
antes que o mesmo prescreva; ou, em sentido diametralmente oposto,
uma vez cientificado da sentença, dar-se-á o proprietário
do veículo por notificado incumbindo-lhe, em defesa de seu
interesse, recorrer às instâncias recursais administrativas
ou intentar ação judicial própria desconstitutiva
da sanção.
Este estudo analisará as hipóteses
acima aventadas, analisando, ainda que sumariamente, o devido processo
legal e o procedimento notificatório no processo administrativo
punitivo de faltas cometidas no trânsito viário.
II. I. Devido processo legal
Não se pode falar de cumprimento de punição
imposta por infração à lei sem antes enfocar
o devido processo legal e suas respectivas manifestações:
o contraditório e a ampla defesa. Contudo, mesmo o direito
de defesa está sujeito à limitações
impostas pela lei de regência, sem que isto signifique violação
ou afronta à constituição, posto a Carta Magna
se restringe a estabelecer o direito e garantia fundamental à
ampla defesa, incumbindo ao regramento infraconstitucional disciplinar
a oportunidade e forma de se exercer essa prerrogativa, consoante
adiante exposto:
O direito de defesa, como fundamento constitucional,
encontra-se garantido no artigo 5º, inciso LV, da Constituição
da República Federativa do Brasil (CF/88) nos seguintes termos:
“aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e
aos acusados em geral são assegurados o contraditório
e a ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes”.
Ampla defesa, no entanto, não significa defesa
irrestrita ou ilimitada, como bem lembra Guimarães:
(...) deve-se assegurar todos os meios para a concretização
do princípio e do direito à ampla defesa, porém,
não é ela ilimitada, mas sofre as restrições
que a própria lei ordinária impõe para o regular
e normal andamento do processo, com a efetiva e devida prestação
da tutela jurisdicional.
O Supremo Tribunal Federal já se pronunciou
no seguinte sentido:
(...) II- O direito de defesa é amplo, mas
não irrestrito, e encontra delimitação, no
que concerne à interposição de recursos, na
legislação própria (...) (STF - HC nº
73.464-2 - Rel. Min. Carlos Velloso - citado por Osório Silva
Barbosa Sobrinho, in Constituição Federal vista pelo
STF, Editora Juarez de Oliveira, 1ª edição, 1999,
págs. 135/136)
Não se pode olvidar que a multa administrativa
possui natureza objetiva, como bem lembra Meirelles:
Multa administrativa é toda imposição
pecuniária a que se sujeita o administrado à título
de compensação do dano presumido da infração.
(...) A multa administrativa é de natureza objetiva e se
torna devida independentemente da ocorrência de culpa ou dolo
do infrato.
Guimarães, ao comentar o exercício
da ampla defesa nos casos de responsabilidade objetiva acentua:
Nos casos de responsabilidade objetiva (sem necessidade
de comprovação de culpa), não há falar-se
em cerceamento do direito de defesa ante a impossibilidade de provar-se
a inexistência de culpa, pois, in casu, tem-se em mira aspectos
de “política processual” e prevalência
do direito social sobre o individual em certos casos e situações.
Ademais, mesmo em situações de responsabilidade objetiva,
esta não é absoluta, pois a parte pode demonstrar
excludentes (tais como, por exemplo, culpa da vítima, caso
fortuito, força maior etc.) .
Meirelles leciona que por garantia de defesa deve-se
entender não só a observância do rito adequado,
como também a cientificação do processo ao
interessado. Continua, o ínclito administrativista, em sua
explanação afirmando que processo administrativo sem
oportunidade de defesa ou com defesa cerceada é nulo, conforme
tem entendido reiteradamente nossos tribunais judiciais, confirmando
a aplicabilidade do princípio constitucional do devido processo
legal, ou, mais especificamente, da garantia de defesa.
Assim, pode-se afirmar, indubitavelmente, que o
direito de defesa não é irrestrito nem absoluto, podendo
ser limitado, restringido ou mitigado, diante de normas processuais
que assim o estabeleçam, porém a cientificação
do interessado para que exerça esse direito é imprescindível,
razão da importância de se discutir as formas válidas
de notificação.
II.II. Procedimento notificatório estatuído no CTB
O Código de Trânsito Brasileiro –
CTB, em seu artigo 282, estabelece:
Art. 282. Aplicada a penalidade, será expedida
notificação ao proprietário do veículo
ou ao infrator, por remessa postal ou por qualquer outro meio tecnológico
hábil, que assegure a ciência da imposição
da penalidade.
Arnaldo Rizzardo, ao comentar a norma contida no
parágrafo único do artigo 282, CTB, assevera:
O presente Código reputa válida a
notificação procedida por mera remessa postal, embora
devolvida por desatualização do endereço. Isto
porque, dentro da ordem do art. 123, §2º, “no caso
de transferência de domicílio ou residência no
mesmo Município, o proprietário comunicará
o novo endereço num prazo de trinta dias e aguardará
o novo licenciamento para alterar o Certificado de Licenciamento
Anual”. Pela norma acima, uma vez comprovado que a notificação,
e aí estende-se também no caso de aplicação
da penalidade ao condutor, foi encaminhada para o endereço
que consta do registro ou prontuário que existe na repartição
de trânsito, reputa-se válida e produz seus efeitos,
inclusive para contagem do prazo recursal.
É do mesmo autor a lição abaixo
transcrita:
Se não se conseguir notificar o infrator,
não se imputará a falta à autoridade. Ademais,
presume-se que se dê por válida a notificação,
por força do conteúdo do art. 282, §1º,
do Código, eis que é obrigação de quem
possui habilitação comunicar, à autoridade,
no prazo de trinta dias, a mudança de endereço.
Sendo a notificação entregue no endereço indicado
no Certificado de Registro e Licenciamento do Veículo –
CRLV, independente de quem a tenha recebido, presume-se o proprietário
notificado. Joseval Carneiro, ao comentar as disposições
do artigo 282, CTB, assevera que há uma presunção
legal, como na justiça do trabalho, de entrega da notificação.
O egrégio Tribunal de Justiça de Santa
Catarina tem adotado o seguinte entendimento quanto à validade
das notificações relacionadas a infrações
de trânsito:
MANDADO DE SEGURANÇA. LICENCIAMENTO DE VEÍCULO.
SUBORDINAÇÃO A PRÉVIO PAGAMENTO DE MULTA. NOTIFICAÇÃO
DE ALGUMAS DAS INFRAÇÕES REMETIDAS AO ENDEREÇO
CONSTANTE DO CERTIFICADO DE PROPRIEDADE. DESNECESSIDADE DA FORAMALIDADE
EXIGIDA À CITAÇÃO. SENTENÇA CONFIRMADA.
REMESSA DESPROVIDA.
(...)
Válido entretanto, a notificação premonitória
feita por carta com A.R. dirigido ao endereço do infrator
constante do Certificado de Propriedade do veículo, ainda
que não recebida pessoalmente pelo proprietário, pois
que providência extrajudicial que não se submete ao
rigor das formas processuais, não lhe sendo aplicáveis
as exigências do art. 223 para a citação. (ACMS
99017519-7, de Jaraguá do Sul, Rel. Des. Gaspar Rubik, j.
02.12.99)
E ainda:
A notificação premonitória
por carta A.R., sendo providência extrajudicial não
se submete ao rigor das formas processuais, não sendo, por
isso, de se exigir as cautelas do art. 223 do CPC (...) (EI nº
212, de Laguna, Rel. Des. Amaral e Silva, julgado em 09.09.91),
restando válida a notificação.
Configurar-se-ia extremo apego ao rigorismo formal, considerar írritas
as notificações que se realizam nessas circunstâncias.
Assim, uma vez cumprida a formalidade que se exige da autoridade
coatora não há qualquer vício no ato atacado
(ACMS nº 99.018747-0. De Itajaí, 3ª Câm.
Civ. Rel. Des. Silveira Lenzi)
Não obstante o comprovante de entrega da
notificação da multa, enviado através dos correios
para o endereço do apelante, não estar firmado pessoalmente
pelo proprietário do veículo, presume-se que ele tomou
conhecimento da infração. (ACMS nº 99.007127-8
de Brusque, 3ª Câm. Civ., Rel. Des. Eder Graf, julgado
em 07.12.99)
Remetida a notificação para o endereço
residencial do infrator e firmado os comprovantes postais por pessoas
da família do impetrante, considera-se cumprida a exigência
do art. 210, par. 2º, RCNT até porque o carteiro não
tem as prerrogativas do oficial de justiça e a notificação
não pode submeter-se as mesmas rigorosas exigências
do art. 223, parágrafo único do CPC (ACMS nº
97.002537-8, de Blumenau, Rel. Des. Nelson Schaefer Martins, j.
19.06.97)
Dessa forma, o mandado de notificação,
ainda que recebido por terceiro no endereço declarado no
CRLV é considerado válido.
Existe, ainda, a hipótese do infrator ser
autuado em flagrante, quando, subscrevendo a competente peça
acusatória, nos termos do art. 280, VI, do CTB, dá-se
por notificado do cometimento da infração. Nesse sentido,
o Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina já
firmou entendimento no sentido de ser eficaz a intimação
efetuada no auto infracional:
LICENCIAMENTO DE VEÍCULO NEGADO POR FALTA DE RECOLHIMENTO
DE MULTAS - EXISTÊNCIA DE AUTO DE INFRAÇÃO DE
TRÂNSITO - CIÊNCIA DO PROPRIETÁRIO NO AUTO INFRACIONAL
- INTIMAÇÃO EFICAZ - INEXISTÊNCIA DE PROVA DA
INSTAURAÇÃO DA INSTÂNCIA ADMINISTRATIVA PELA
DEFESA (IMPUGNAÇÃO) OPORTUNA DO IMPETRANTE - REMESSA
E RECURSO PROVIDOS - ORDEM CASSADA.
Tem-se como eficaz a intimação efetuada no auto infracional.
Não se pode renovar licenciamento de veículo em débito
de multas, quando tenha sido resguardado o direito de defesa do
suposto infrator com a devida notificação. A ilegalidade
da exigência do pagamento de multa de trânsito como
condição ao licenciamento ocorre quando inexiste tal
notificação prévia ao infrator, como determinam
os arts. 194 e 210 do Decreto nº 62.127/68 (RCNT), alterado
pelo Decreto nº 98.933/90. (Apelação Cível
em Mandado de Segurança nº 99.016851-4 de Itajaí.
TJ/SC - 2ª Câmara Cível. Rel. Des. Anselmo Cerello.
Data: 25/11/1999)
Havendo a comprovação de ciência do apenado,
seja via postal, pessoalmente, ou por qualquer outro meio hábil
que lhe assegure ciência da imposição, viabilizando
a defesa, pode-se considerar legítima a exigência do
pagamento da multa como condição para levar a efeito
o licenciamento do veículo. É o que reiteradamente
tem entendido nosso Tribunal de Justiça:
Não padece de ilegalidade a exigência do prévio
pagamento da multa de trânsito como condição
para o licenciamento ou transferência do veículo, demonstrada
a ocorrência de notificação regular, de modo
a possibilitar a defesa administrativa do infrator. Inteligência
do art. 210, § 2º, do Regulamento do Código Nacional
de Trânsito" (ACMS n. 4.933, rel. Desembargador Pedro
Manoel Abreu, j. 22.11.94).
Multa de trânsito - Licenciamento de veículo - Negativa
em face da existência de multas - Notificação
regular comprovada, art. 110 do CNT (Código Nacional de Trânsito)
e 125 do RCNT (Regulamento do Código Nacional de Trânsito)
- Legalidade.
Comprovando-se a regular notificação do infrator,
exsurge legítima, em face do preceituado nos arts. 110 do
CNT e 125 do RCNT, a negativa de licenciamento de veículos
em débito de multas por desrespeito as normas de trânsito
(ACMS nº 4.501, Lages, rel. Des. Eder Graf).
Mandado de segurança - Licenciamento de veículo -
Condicionamento ao prévio pagamento de multas - Notificação
regular - Legalidade da exigência - Recurso desprovido.
Não padece de ilegalidade a exigência do prévio
pagamento de multa de trânsito como condição
para o licenciamento ou transferência de veículo, demonstrado
a ocorrência de notificação regular de modo
a possibilitar a defesa administrativa do infrator. Inteligência
do art. 210, § 2º, do Regulamento do Código Nacional
de Trânsito" (ACMS nº 4.933, Blumenau, rel. Des.
Pedro Manoel Abreu, DOE nº 9.180, de 20.2.95, pág. 3).
Mandado de segurança (reexame) - Renovação
de licença de veículo - Exigência de prévio
pagamento de multa - Existência de notificação
ao infrator - Regularidade - Segurança concedida - Ordem
cassada no reexame.
Não se pode renovar licenciamento de veículo em débito
de multas, quando tenha sido resguardado o direito de defesa do
suposto infrator com a devida notificação; a ilegalidade
da exigência do pagamento de multa de trânsito como
condição ao licenciamento ocorre quando inexiste tal
notificação prévia ao infrator, como determinam
os arts. 194 e 210, do Decreto nº 62.127/68 (RCNT), alterado
pelo Decreto nº 98.933/90" (ACMS nº 5.354, Lages,
rel. Des. Nilton Macedo Machado).
II.III. Intimação da sentença
que concede segurança como notificação válida
para viabilizar defesa administrativa
Após este breve intróito acerca da
importância da notificação do acusado para observância
do devido processo legal, chega-se precisamente ao objeto desta
análise que seria a possibilidade de considerar a intimação
da sentença que concede segurança em mandado impetrado
com o fito de licenciar veículo, segurança esta auferida
justamente por não ter sido, o proprietário, notificado
oportunamente da imputação, pela autoridade administrativa
competente.
Primeiramente, considere-se a hipótese de
que, não havendo comprovação da expedição
da notificação, o Judiciário tenha concedido
a segurança pleiteada pelo proprietário do veículo,
determinando o licenciamento do mesmo sem o pagamento da respectiva
multa. Cumpre destacar que a via estreita do mandado de segurança
não admite dilação probatória, razão
pela qual não se adentra a questão meritória
da sanção, que deve ser discutida em ação
própria.
MANDADO DE SEGURANÇA. DISCUSSÃO SOBRE
NULIDADE DA MULTA. IMPROPRIEDADE DO WRIT
O alcance do Mandado de Segurança restringe-se à análise
da legalidade do ato que, in casu, condicionou o licenciamento do
veículo ao prévio pagamento das multas, de cujas infrações
o impetrante não foi regularmente notificado. Já o
cancelamento daquelas, com conseqüente certidão negativa,
extrapola o âmbito restrito do writ” (ACMS n. 97.012118-0,
de Joinville, rel. Des. Vanderlei Romer).
Assim, a medida liminar concedida deve ser compreendida
dentro dos seus respectivos limites, ou seja, apurar os motivos
que justificaram o pronunciamento judicial favorável ao desiderato
do impetrante. Na grande maioria dos casos, a apreciação
judicial é circunscrita a verificação da notificação
do acusado, através da expedição do competente
mandado pela autoridade admonitora. É nestes casos em especial
que reside a controvérsia acerca de como proceder após
concedida a segurança. Não há decretação
judicial da nulidade da pena, apenas a impossibilidade momentânea
de exigir seu cumprimento em virtude do proprietário do veículo
não ter sido previamente notificado para defender-se administrativamente.
A primeira alternativa seria compreender que, uma vez concedida
a segurança autorizando o licenciamento independente do pagamento
da multa da qual o proprietário do veículo não
foi notificado, a autoridade admonitora somente poderia cobrar a
pena através de execução fiscal. Não
se afigura como o mais razoável tal entendimento. Primeiramente
porque, como dito acima, se a atuação judicial cingiu-se
a examinar se o proprietário teria ou não sido notificado
da pena existente, sem adentrar na questão meritória
da sanção, a validade da pena persiste, porquanto
superado o vício apontado. Se a validade da penalidade persiste,
estando suspensa apenas por não ter sido oportunamente cientificado,
o proprietário do veículo, da sua existência,
e o artigo 282, in fine, do CTB, não descarta, pelo contrário
confirma, a possibilidade de se utilizar qualquer meio hábil
para se assegurar a ciência da imposição da
penalidade ao proprietário ou infrator, ainda que esta ciência
se dê no curso do processo judicial, vê-se atingido
o objetivo da citada norma. Além do que, conceber diversamente
acarretaria a azáfama do judiciário com ações
executivas fiscais de importância insignificante, mas que
a autoridade não poderia abdicar sob pena de responder por
renúncia de receita. Por este viés, a hipótese
que melhor se amolda ao sistema jurídico vigente, converge
no sentido de que, uma vez ciente da existência da sanção,
cumpre ao interessado opor-se a ela, seja na esfera administrativa,
através de recurso à Junta Administrativa de Recursos
de Infrações – JARI, seja através da
via judicial adequada.
Acerca do assunto, cumpre destacar que, quando é
concedida a segurança, determinando que o veículo
seja licenciado sem a cobrança das multas das quais não
restou o proprietário notificado, nos licenciamentos seguintes
não se pode mais alegar o desconhecimento dessas penalidades.
Esse entendimento está consolidado no Tribunal de Justiça
do Estado de Santa Catarina, que já se pronunciou no sentido
de que a intimação da sentença regulariza a
deficiência de notificação (ACMS nº2004.007169-8,
de Itajaí, 2ª Câmara de Direito Público
do TJSC, rel. Des. Luiz Cézar Medeiros, j. 04/05/2004). Extrai-se
do referido acórdão:
As decisões judiciárias não
podem se afastar da realidade, e sendo a exigência do prévio
pagamento das multas aplicadas durante o ano, um dos meios pacíficos
mais eficazes para coibir o abuso e a violência dos infratores
das leis de trânsito público, criar obstáculo
a que esse sistema continue a ser usado pelo DETRAN, será
o mesmo que liberar os acidentes, em número já tão
alarmante (...)
Não se vislumbra óbice algum em se
considerar a intimação da sentença judicial
que reconheceu a irregularidade da notificação como
forma adequada para cientificar o impetrante das infrações
de trânsito por ele cometidas. Tanto que esse ato será
o marco inicial para o prazo de interposição de eventual
recurso administrativo junto ao órgão competente,
oportunidade em que o interessado poderia exercer amplamente o seu
direito de defesa. Também caberia o ingresso de ação
judicial objetivando a nulidade das multas impostas, já que
o mandado de segurança não é o meio adequado
para isso.
Vale atentar para o destaque dado no citado julgamento para o fato
de que a proibição de licenciar veículos em
débito existente na legislação de trânsito
caracteriza norma cogente de observância compulsória
pelo Estado:
A vedação em renovar o licenciamento
dos veículos em débito não se confunde com
o procedimento estabelecido na Lei 6.830/80 para a persecução
das dívidas ativas da Fazenda Pública. É disposição
específica, prevista em lei especial, que detém poder
de coerção, sendo imperativo ao Estado observá-la,
em respeito ao princípio da legalidade, pois é norma
cogente, que retira da administração a opção
de não fazê-lo” (Apelação Cível
em Mandado de Segurança n. 99.000368-0, de Ibirama, Rel.
Des. Francisco Borges, j. 13.05.99) (Não grifado no original)
Com efeito, o Pretório Estadual, no julgado
em tela, sustenta que, não obstante as multas de trânsito
possam ser cobradas por meio do executivo fiscal, nada obsta sejam
elas exigidas legitimamente como condição do licenciamento
do veículo. Defende a adoção deste procedimento
como forma de desestimular a violência do trânsito lembrando
que, caso não reste a autoridade admonitora outro caminho
senão a via executiva para cobrar tais haveres, o Estado
seria obrigado a criar uma justiça especializada e muito
bem aparelhada, para processar a avalanche de executivos fiscais
resultantes das multas decorrentes das infrações de
trânsito.
III. CONSIDERAÇÕES FINAIS
A notificação no processo administrativo
de trânsito, enquanto medida de cientificação
da acusação ao interessado, possui relevância
na apuração da observância do devido processo
legal. Todavia, notificação válida não
é apenas aquela realizada pessoalmente ou via postal, podendo-se
utilizar qualquer meio hábil que assegure ciência ao
apenado. A intimação de sentença judicial que
reconhece a irregularidade da notificação serve para
cientificar o impetrante das infrações de trânsito
por ele cometidas.
Seguindo por esta senda, a liberação sucessiva do
licenciamento, independente do pagamento das multas que, por ventura,
tenham sido objeto de mandados de segurança para licenciamento
de exercícios pretéritos, viola o disposto no §2º
do art. 131 do CTB, que expressamente determina que o veículo
somente será considerado licenciado estando quitados os débitos
relativos a multas de trânsito vinculados ao veículo.
Este é o parecer que, com o costumeiro respeito,
submeto aos demais Conselheiros para as considerações
de estilo.
Rubens Museka Júnior
Relator
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