Conselho Estadual
de Trânsito de Santa Catarina |
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PARECER CETRAN/SC N° 25/05 I. INTRODUÇÃO O Delegado Regional de Polícia Civil de Palhoça, Dr. Rubens João Leite Farias, freqüenta este egrégio Conselho questionando qual seria o prazo para publicação do edital de notificação da aplicação da pena por infração de trânsito, contado da inclusão da imposição da penalidade no sistema. Externa, o consulente, seu entendimento acerca do assunto, firmando posicionamento no sentido de que a Administração não pode gozar do privilégio de dispor livremente acerca do prazo que lhe for conveniente para divulgação do edital de notificação, argüindo que a inexistência de forma induz a inexistência do ato administrativo, empunhando a bandeira da utilização do princípio da equidade entre as partes litigantes (Estado e administrado), ponderando que a publicação em edital representa o marco inicial do prazo para o infrator apresentar sua insurreição. Invoca a observância
dos princípios constitucionais da legalidade, moralidade,
impessoalidade e publicidade e o dever do Estado de anular seus
próprios atos quando eivados de vícios que os tornem
ilegais, expondo entendimento acerca do assunto, esposado por delegados
de polícia, no sentido de que, frustrada a notificação
postal, tão logo o órgão de trânsito
tome ciência e promova o lançamento da penalidade no
sistema integrado de multas, inicia-se novo prazo de trinta dias
para publicação em edital, prazo este que, vindo a
ser inobservado pela autoridade admonitora, acarretará a
insubsistência da notificação tal como ocorre
quando desrespeitado o prazo estabelecido no inciso II do parágrafo
único do artigo 281, CTB, para a expedição
da notificação da autuação. II. FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA A indagação objeto da presente análise focaliza-se na validade da notificação promovida por edital, precisamente quanto ao prazo a ser observado para a publicação do respectivo expediente. O consulente externa sua opinião acerca do assunto, defendendo o entendimento de que, após o retorno do aviso de recebimento da notificação intentada por via postal, dando conta da impossibilidade de proceder ao feito, por equidade, a autoridade admonitora deveria promover a publicação do edital dentro do prazo máximo de trinta dias, uma vez que ao administrado é conferido semelhante prazo para recorrer, sob pena de não ter sua insurreição analisada, por ser considerada intempestiva, fundamentado tal pensamento nos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade, além do retro citado princípio da equidade. Assaz pertinente
o questionamento do consulente. O dever da Administração
Pública assegurar aos litigantes em processo administrativo
o direito de exercer, em sua plenitude, o contraditório e
a ampla defesa, indubitavelmente passa pelo escorreito procedimento
notificatório. Contudo, acerca da explanação
feita na consulta em comento, pede-se vênia para tecer algumas
ponderações com o fito de traçar os pontos
controvertidos e os parâmetros que irão abalizar o
presente estudo, partindo-se da necessária distinção
entre as diversas notificações existentes, respeitando-se
suas particularidades, analisando o cabimento do julgamento por
equidade proposto pelo consulente, seguindo-se pelo exame do princípio
da eficiência, constitucionalmente consagrado para chegar
a avaliação da natureza jurídica e validade
da notificação por edital. Na consulta em pareço, não obstante verificar-se que o cerne da questão está relacionado com a notificação da penalidade, constata-se a tendência de utilizar o regramento próprio da notificação da autuação para solucionar a controvérsia existente, o que merece certa dose de cautela. São inconfundíveis as notificações do cometimento da infração, ou da autuação e da imposição da penalidade, previstas no Código de Trânsito Brasileiro. O CTB enumera vários atos que devem ser comunicados aos litigantes em processo administrativo de apuração da faltas relacionadas ao trânsito viário, merecendo destaque notificação do cometimento da infração (inciso VI do art. 280); notificação da autuação (inciso II do parágrafo único do art. 281); e notificação da penalidade (caput do art. 282); isso sem mencionar as necessárias notificações das decisões das instâncias recursais (JARI, CETRAN e CONTRAN) que, por ora, não vêm ao caso. Cada uma dessas notificações possui finalidade própria, conteúdo distinto e regramento que depende de diversos fatores intimamente relacionados a sua própria formação e correspondente informação a que se presta. Assim, a notificação do cometimento da infração se opera quando a autuação ocorre em flagrante, com a assinatura do infrator na própria peça acusatória. A notificação da autuação tem vez quando, não sendo possível a autuação em flagrante, a autoridade de trânsito expede o competente mandado, dentro do prazo máximo de trinta dias. Cabe destacar que o auto de Infração valerá como notificação da autuação quando colhida a assinatura do condutor e a infração for de responsabilidade do condutor ou, tratando-se de infração de responsabilidade do proprietário, este estiver conduzindo o veículo, consoante estabelecido no §5° do art. 2° da Res. N° 149/03 do CONTRAN, combinado com o art. 4°, inciso I, alíneas “a e “b” da Res. N° 08/04 do CETRAN/SC. Antes da edição
da Resolução/CONTRAN n° 149/03, no Estado de Santa
Catarina, a notificação da autuação
e da penalidade eram promovidas no mesmo mandado. As novas regras
ditadas pela atual regulamentação impuseram uma dinâmica
diferenciada para o procedimento notificatório, o que culminou
na necessidade de promover a notificação da autuação
em expediente apartado do mandado de notificação da
penalidade, assegurando-se ao acusado prazo mínimo de quinze
dias para defender-se antes da imposição da sanção
cominada pra a transgressão que lhe é atribuída.
Destarte, hodiernamente a notificação da penalidade
somente poderá ser expedida após o decurso, in albis,
do prazo conferido ao acusado para apresentação da
defesa da autuação ou, quando apresentada tal defesa,
depois do julgamento desfavorável ao pelito do acusado, proferido
pela autoridade competente ou por aquele a quem esta delegar tal
atribuição, nos termos do parágrafo único
do art. 6° da Resolução CETRAN/SC n° 08/04.
Ao julgador só é permitido decidir por eqüidade apenas nos casos previstos em lei, consoante expressamente preconiza o artigo 127 do Código de Processo Civil. Entre a Administração Pública e o administrado não se pode afirmar que o ordenamento jurídico contemple tratamento equânime, ainda mais no plano processual. Enquanto o administrado, via de regra, defende interesses particulares, a Administração Pública tem por finalidade precípua a guarda do interesse público, que é indisponível. Por esta razão goza de prerrogativas não extensíveis aos administrados. Para ilustrar esta assertiva basta lembrar a dilação dos prazos processuais legalmente conferida para a administração pública recorrer ou contestar ações judiciais. Não se afigura razoável a hipótese em que para a Administração, na qualidade de tutora do interesse público, pretenda-se impor prazos e condições semelhantes às conferidas para o administrado, sob a alegação de ser indispensável aplicar-se ao caso o mesmo tratamento em respeito ao princípio da igualdade. Tendo presente que o princípio da isonomia se manifesta entre os iguais, não há que se falar em tratamento igualitário entre os desiguais, tal como ocorre na presente situação. Isso não implica dizer que a Potestade Pública possui ampla e irrestrita discricionariedade para agir. Sua atuação deve pautar-se nos princípios constitucionalmente erigidos, dentre os quais se destaca, além dos invocados pelo consulente, o princípio da eficiência, adiante abordado.
Os princípios
gerais da Administração Pública, com objetivo,
inclusive, de segurança na prestação jurisdicional,
devem ser compatibilizados com o princípio da eficiência,
hoje expresso no art. 37, caput, da Constituição.
O saudoso administrativa Hely Lopes Meirelles, de há muito destacava que a cientificação do processo ao interessado está intimamente relacionada com a garantia de defesa inerente ao devido processo legal. A Lei n° 9487/99, em seu art. 3°, II, garante aos administrados o direito de permanecerem informados acerca da tramitação processual, da mesma forma que impõe ao órgão competente perante o qual tramita o processo administrativo a obrigação de determinar a intimação do interessado para ciência de decisão ou a efetivação de diligências. Assim, a necessidade de se envidar esforços no sentido de manter o administrado ciente do trâmite processual é indiscutível. Porém, estabelecer o prazo peremptório de trinta dias para a publicação de edital de notificação da penalidade parece perigoso, levando em consideração as peculiaridades de cada caso, a disparidade existente entre a periodicidade dos diversos boletins oficiais dos entes comunais, bem como a própria natureza da notificação por edital, conforme se tentará demonstrar a seguir.
Reza, o §4° do art. 26 da Lei n° 9487/99 que, no caso de interessados indeterminados, desconhecidos ou com domicílio indefinido, a intimação deve ser efetuada por meio de publicação oficial. O §2° do art. 4° da Resolução n° 08/04 deste Conselho, combinado com o art. 35 do mesmo diploma legal, preconiza que, após frustradas as demais formas de notificação, a notificação deverá ser promovida através de edital, publicado, alternativamente no Diário Oficial do Estado; em órgão de imprensa oficial do Município; ou em jornal de circulação no Município ou na região onde ocorreu a infração. Infere-se, dos textos normativos citados, que a notificação por edital, na prática segue o mesmo princípio da notificação prevista no §1°, do art. 282, CTB, ou seja, considera a cientificação do ato de forma fictícia. Segundo a jurisprudência pátria, somente após esgotadas as tentativas de comunicação da penalidade de forma pessoal, postal ou qualquer meio tecnologicamente hábil que assegure ciência da imposição da pena, é admissível a notificação por edital. 86002323 – ADMINISTRATIVO – MANDADO DE SEGURANÇA – TRÂNSITO – LICENCIAMENTO – MULTA – NOTIFICAÇÃO POR EDITAL – 1. é ilegal condicionar a renovação da licença de veículo ao pagamento de multa, da qual o infrator não foi notificado (STJ, Súmula n.º 127). 2. Autuado o infrator e aplicada a penalidade, deve ser expedida notificação ao proprietário do veículo, por remessa postal ou por qualquer outro meio tecnológico hábil, que assegure a ciência da imposição da penalidade (ctb, art. 282). Somente quando esgotados esses meios de comunicação da penalidade poderá ser procedida à notificação por edital. (TJSC – AC-MS 00.005319-8 – 6ª C.Cív. – Rel. Des. Newton Trisotto – J. 07.12.2000);
Assim, diferentemente do que ocorre com as notificações pessoal e postal, cuja eficácia é imediata, a notificação por edital é ficta e somente pode ser intentada após comprovadamente restarem infrutíferas as demais modalidades de notificação. Por esta senda, se a autoridade expediu oportunamente a notificação postal e, por restar malogrado tal intento, teve de lançar mão da notificação por edital, deverá faze-lo observando a razoabilidade. Porém não se pode dizer que, caso não o faça dentro de trinta dias contados do retorno ao remetente da notificação postal malograda, a penalidade perderia sua eficácia, por falta de amparo legal para tanto, escorado no princípio da legalidade e da indisponibilidade do interesse público traduzido na necessidade de coibir a expectativa de impunidade, pois a publicação do edital depende de diversos fatores que podem inviabilizar a observância do aludido prazo. Ademais, não se pode olvidar que o caput do art. 282, estabelece que a notificação da penalidade pode ser operada por qualquer meio tecnológico hábil que assegure a ciência da imposição da penalidade e, por este viés, algumas situações merecem especial atenção. Considere-se a hipótese de que o infrator ou o proprietário do veículo tome conhecimento da pena ao consultar o cadastro de seu veículo por intermédio do sítio eletrônico do DETRAN/SC, por exemplo e, mesmo que não tenha sido notificado pessoalmente ou via postal, antes mesmo da veiculação do edital, pague a multa com o desconto previsto no artigo 284, CTB e impetre o competente recurso. Considere-se, ainda, que o edital tenha sido publicado em prazo superior a trinta dias contados do retorno da notificação postal que restou frustrada por motivo diverso daquele preconizado no §1° do art. 282, CTB – que, por si só, já validaria a notificação para todos os efeito -, em virtude da periodicidade com que o boletim oficial é publicado. Caso venha a ser utilizado, erga omnes, o critério mencionado pelo consulente, ainda que o infrator tenha se manifestado oportunamente e sua defesa não tenha sofrido prejuízo algum, em virtude da divulgação do edital ter ocorrido após trinta dias do retorno do comprovante da notificação postal não realizada a pena deveria ser anulada, o que, com o devido respeito, não parece adequado até porque o §5°, in fine, do artigo 26, da Lei n° 9487/99 é taxativo ao determinar que o comparecimento espontâneo do administrado supre a falta ou irregularidade da intimação. Destarte, somente deve ser reconhecida a nulidade da citação ficta, se não foram esgotados todos os meios à disposição do juízo para a localização do interssado ou comprovadamente a Administração tenha extrapolado a razoabilidade na expedição do ato objurgado, o que dependerá da análise de diversos fatores, peculiares a cada caso.
Ao perscrutar os meandros da legislação vigente para solucionar a questão relacionada ao prazo para que a autoridade de trânsito promova a publicação do edital de notificação da penalidade, a ausência de objetividade do texto normativo, que carece de regra específica, remete o intérprete a ponderação de diversos fatores, fáticos e de direito, que impedem a fixação específica de um prazo próprio para tanto. Porém, o julgador poderá decretar a nulidade da pena caso fique comprovado que lançou-se mão da notificação por edital antes de se esgotar as demais formas de notificação legalmente estabelecidas. Não há o que se cogitar sobre o emprego de equidade no exame da matéria, levando em consideração que tanto o ordenamento jurídico vigente quanto a melhor hermenêutica repudiam a utilização deste expediente fora dos casos previstos em lei, devendo-se pautar a melhor compreensão, no sentido lógico-jurídico, do princípio da eficiência, em ordem a atender não só à objetividade normativa específica, como atender ao interesse maior de impor celeridade a resolução dos conflitos existentes nesta seara sem, contudo, fomentar a expectativa de impunidade entre os administrados. Este é o parecer que, com o costumeiro respeito, submeto aos demais Conselheiros para as considerações de estilo.
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