REQUERENTE: DELEGADO REGIONAL DA 17ª REGIÃO POLICIAL
ASSUNTO: ABORDAGEM DO CONDUTOR INFRATOR PARA LAVRATURA DA AUTUAÇÃO.

1.         Notas propedêuticas
O Delegado Regional da 17ª Região Policial freqüenta este egrégio Conselho requerendo análise de episódio ocorrido consigo em Brusque com o fito de obter parecer acerca do assunto.
Narra, o consulente, que presenciou o cometimento de uma infração de trânsito, mais precisamente um avanço de sinal vermelho do semáforo, e, na qualidade de autoridade de trânsito, por delegação do DETRAN, anotou as informações necessárias para a competente autuação, repassando-as à polícia militar. Todavia, em grau de defesa da autuação, o presidente da entidade executiva do trânsito municipal - B-Trans, julgou inconsistente a peça acusatória em virtude do agente que a lavrou não ter presenciado a infração e não ter sido, o acusado, abordado no momento da transgressão.        

2.          Preliminarmente: necessidade de abstração do caso concreto para responder a consulta atendo-se apenas ao que se relaciona com a aplicação da legislação de trânsito e dos procedimentos normativos de trânsito.
Compulsando os autos verifica-se, de plano, tratar-se de consulta versando sobre caso concreto, específico, com identificação do veículo, local e circunstâncias inerentes à infração cuja autuação foi julgada inconsistente e irregular pela autoridade com jurisdição sobre a via e competente, em razão da matéria, para proceder ao feito. Destarte, antes do pronunciamento deste Conselho cumpre asseverar que a resposta a presente consulta não deverá constituir prejulgamento do fato ou do caso concretamente trazido à baila, devendo servir, outrossim, como parâmetro para oferecer subsídios objetivando viabilizar a aplicação da legislação e dos procedimentos normativos de trânsito (art. 14, III, CTB). Por este viés, abstraindo os pontos controvertidos emanantes da indagação do consulente dos elementos característicos inerentes ao caso concreto, em resposta à consulta em apreço examinar-se-ão as questões relacionadas com a competência para o exercício do poder de polícia administrativa de trânsito e a lavratura do auto de infração por pessoa diversa do agente que presenciou a transgressão.

3.         Da competência em razão da matéria
Um dos pontos suscitados pelo consulente traduz-se na possibilidade da autoridade de trânsito estadual exercer atos inerentes ao poder de polícia administrativa de trânsito próprios da autoridade de trânsito municipal, o que merece uma análise criteriosa dos aspectos jurídicos inerentes à delegação de competência.
O Código de Trânsito Brasileiro, com o que se convencionou chamar de “municipalização do trânsito”, fragmentou a competência para o exercício do poder de polícia administrativa em matéria de trânsito viário, adotando como critério a modalidade de ação transgressiva conforme a norma de circulação ou conduta infracional praticada. Assim, aos órgãos e entidades executivos do trânsito dos Municípios, no âmbito de sua circunscrição (competência territorial), coube executar a fiscalização de trânsito, autuar, aplicar as medidas administrativas cabíveis e as penalidades de advertência por escrito e multa, por infrações de circulação, estacionamento, parada, excesso de peso, dimensões e locação dos veículos  (art. 24, VI, VII e VIII). Aos órgãos ou entidades executivos de trânsito do Estado, restou executar a fiscalização de trânsito, autuar e aplicar as medidas administrativas cabíveis e as penalidades por infrações previstas no CTB, excetuando-se àquelas atribuídas aos Municípios, ou seja, excluindo as infrações de circulação, estacionamento, parada, excesso de peso, dimensões e locação dos veículos. Para melhor visualização da temática, a Resolução n. 66/98 do CONTRAN instituiu a tabela de distribuição de competência dos órgãos executivos de trânsito, estabelecendo o que seria privativo e comum a cada esfera.  
Este intróito se revela importante na exata medida em que a competência para o exercício do poder de polícia é uma das condições essenciais de validade do ato. A propósito, calha à lembrança objetiva lição do saudoso administrativista Hely Lopes Meirelles:
Para a prática do ato administrativo a competência é a condição primeira de sua validade. Nenhum ato – discricionário ou vinculado – pode ser realizado validamente sem que o agente disponha de poder legal para praticá-lo. Entende-se por competência administrativa o poder atribuído ao agente da Administração para o desempenho específico de suas funções. A competência resulta da lei e por ela é delimitada. Todo ato emanado de agente incompetente, ou realizado além do limite de que dispõe a autoridade incumbida de sua prática, é inválido, por lhe faltar um elemento básico de sua perfeição, qual seja, o poder jurídico para manifestar a vontade da Administração. Daí a oportuna advertência de Caio Tácito de que “Não é competente quem quer, mas quem pode, segundo a norma de Direito”.

É fato que o artigo 25 do CTB permite que os órgãos e entidades executivos do Sistema Nacional de Trânsito celebrem convênio delegando as atividades previstas no CTB com vistas à maior eficiência e á segurança para os usuários da via. Porém, como toda delegação de competência, essa “possui caráter facultativo e transitório, apoiando-se em razões de oportunidade e conveniência e na capacidade do delegado de exercer a contento as atribuições conferidas, de modo que o delegante pode sempre retomar a competência e atribuí-la a outrem ou exerce-la pessoalmente” . Acerca do assunto, vale observar o disposto no Capítulo VI da Lei Federal n. 9.784/99, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal e, por traduzir princípios que devem nortear toda a Administração Pública, na ausência de norma específica própria, manifesta-se como importante ferramenta para o processo administrativo em geral.   O citado diploma legal estatui que as decisões adotadas por delegação devem mencionar explicitamente esta qualidade e considerar-se-ão editadas pelo delegado.   
O ato de delegação (convênio) deverá especificar as matérias e poderes transferidos, os limites da atuação do delegado, a duração e os objetivos da delegação e o recurso cabível, podendo conter ressalva de exercício da atribuição delegada. Como dito anteriormente, o ato de delegação é revogável a qualquer tempo pela autoridade delegante.
Por esta senda, ao se estudar a validade de um ato administrativo, a apuração da competência para a prática do mesmo é imprescindível e, neste mister, no que tange o exercício do poder de polícia administrativa de trânsito, deve-se verificar a competência da autoridade em conformidade com o que preconizam os arts. 22 e 24, ambos do CTB, cotejando-os com o que dispõe a Resolução/CONTRAN n. 66/98. Tratando-se de ato praticado no exercício de competência delegada – como ocorre no caso de autuação e imposição de penalidade por autoridade de trânsito do Estado quando a infração é de competência do Município-, considerando que a competência administrativa é um requisito de ordem pública, portanto intransferível e improrrogável pela vontade dos interessados , ao delegado cumpre exerce-la pessoalmente, na forma e limites estabelecidos no ato de delegação. 

4.         Falta de abordagem do condutor infrator e auto de infração lavrado por agente que não presenciou o cometimento da infração.
Outra questão trazida a lume pelo consulente diz respeito à lavratura do auto de infração por agente de trânsito que não presenciou a infração e, consequentemente, deixou de proceder à abordagem do condutor do veículo empregado no ato infracional.

A conjugação do disposto no §3º do artigo 280 com o que prevê o inciso VI do mesmo dispositivo legal, com clareza inobjetável, deixa transparecer que a regra consiste na necessidade de se promover a autuação em flagrante. A exceção, ou seja, quando não for possível a autuação em flagrante, impõe ao agente de trânsito o dever de relatar o fato à autoridade no próprio auto de infração, informando os dados a respeito do veículo, tipificação da infração, bem como local, data e hora do ocorrido, para que esta promova o julgamento da autuação e, conforme o caso aplique a penalidade cabível.  
 A abordagem do condutor pelo agente da autoridade de trânsito no momento da confecção da peça acusatória possui dupla função: cientificar o acusado acerca da imputação que lhe coube; e sensibiliza-lo da nocividade e ilicitude da conduta praticada, o que reflete diretamente na eficiência e eficácia da atuação do Poder Público na coibição de práticas anti-sociais e que ponham em risco a segurança e incolumidade dos usuários das vias públicas. É inquestionável que quando a atuação da Administração Pública ocorre no momento em que o transgressor está cometendo a infração ou acabou de cometê-la (flagrante próprio) a possibilidade do mesmo reconhecer seu erro e refletir acerca do feito, e, por que não, conscientizar-se da periculosidade e ilicitude da ação de forma a abster-se de praticá-la novamente, é maior.
Não é por acaso que o §1º do art. 269 do CTB expressamente determina que a ordem, o consentimento, a fiscalização, as medidas administrativas e coercitivas adotadas pelas autoridades de trânsito e seus agentes tenham por objetivo prioritário a proteção à vida e à incolumidade física da pessoa, assim como o §1º do art. 1º do mesmo diploma legal impõe aos componentes do SNT o dever de adotar as medias destinadas a garantir o direito ao trânsito em condições seguras.
Em diversas oportunidades, este Conselho já se manifestou no sentido de que o agente da autoridade de trânsito tem o dever de envidar os esforços necessários para, sempre que possível, promover a autuação em flagrante do infrator, sob pena de desvirtuar sua atuação, que deve ser sempre ostensiva, não podendo desviar-se da sua real finalidade que outra não é senão garantir a segurança pública e a fluidez do trânsito viário.   Assim, não sendo levada a efeito a autuação em flagrante e não sendo mencionado o fato na própria peça acusatória, a teor do que dispõe o §3º do art. 280 do CTB, a insubsistência do registro é latente.
No tocante a lavratura do auto de infração, o §4º do art. 280 do CTB é inequívoco ao asseverar que o agente da autoridade de trânsito competente para tanto poderá ser servidor civil, estatutário ou celetista ou, ainda, policial militar designado pela autoridade de trânsito com jurisdição sobre a via no âmbito de sua competência. Outra vez vem à tona a questão da competência para o exercício do poder de polícia administrativa de trânsito. Com efeito, na verificação da validade da autuação promovida por agente de trânsito designado pela autoridade para tal finalidade, é imprescindível apurar se o ato admoestado é de jurisdição e competência da referida autoridade, seja essa competência privativa, comum ou delegada analisando-se, neste último caso, os limites da delegação.
Ainda quanto à confecção de auto de infração por agente que não presenciou a ocorrência, deve-se ter presente que, por força do §2º do art. 280, CTB, a prova da infração é a declaração da autoridade ou do agente que constatou o ilícito e, nesse caso, não sendo o agente que presenciou a transgressão o mesmo que elaborou a peça acusatória, a narrativa do episódio por quem o tenha verificado deve sempre acompanhar os autos para que estes não venham a carecer de elemento indispensável para sua formalização.

5.             Considerações finais.
A competência é irrenunciável e se exerce pelos órgãos administrativos a que foi atribuída como própria, salvo os casos de delegação e avocação legalmente admitidos. As competências privativas e comuns das autoridades de trânsito estaduais e municipais encontram-se previstas no CTB e especificadas na Resolução n. 66/98 do CONTRAN. O agente ou autoridade que presencia a prática de infração de trânsito de sua alçada detém competência para lavrar a respectiva autuação, posto que a sua declaração é que valerá como prova da transgressão. Na impossibilidade de fazê-lo, os autos devem ser instruídos com a declaração circunstanciada dos fatos de forma a oferecer a autoridade competente para julgar a consistência da peça acusatória  os elementos necessários para exercer tal atividade. A autuação em flagrante é a regra devendo a exceção ser relatada no próprio auto de infração, também para que a autoridade admonitora possa promover o julgamento da autuação de forma criteriosa.

Do que foi submetido para exame, é o que se pode afirmar, restando submeter à apreciação do pleno deste Conselho para análise e deliberação.

De Blumenau para Florianópolis, em 18 de novembro de 2.005.

RUBENS MUSEKA JÚNIOR
Conselheiro CETRAN/SC