Conselho Estadual
de Trânsito de Santa Catarina |
INTERESSADO: Tenário Roque Klein – Inspetor de Polícia e Presidente da JARI de Xanxerê/SC ASSUNTO: Informações acerca do procedimento na autuação das infrações de trânsito do estacionamento rotativo de Xanxerê. RELATOR: Ruben Leonardo Neermann
Cuida-se o presente de consulta a este Colendo Conselho formulado pelo Sr. Tenário Roque Klein – Inspetor de Polícia e Presidente da JARI de Xanxerê/SC a respeito de validade da aplicação de multa de trânsito com base na emissão de aviso de irregularidade emitido por monitora de trânsito do estacionamento regulamentado – Zona Azul, em caso da não regularização do estacionamento rotativo no prazo legal mediante a compra de cartões, a Autoridade de Trânsito do município encaminha à Policia Militar para a lavratura do “Auto de Infração de Trânsito”. Cita o interessado que, oitenta por cento dos recursos impetrados junto à JARI são de infrações do “Estacionamento Rotativo” em que uma monitora da área regulamentada (Zona Azul), que é funcionária de uma empresa particular, ao constatar um veículo estacionado sem cartão, cartão com horário vencido, etc, emite um “Aviso de Irregularidade” em que é dado prazo para regularização. Não havendo regularização, a empresa envia os “Avisos de Irregularidade” para o DEMUT – Departamento Municipal de Trânsito, que por sua vez os envia para a Policia Militar, que lavra o Auto de Infração, imputando a infração prevista no art. 181 inciso XVII do CTB, “estacionar o veículo em desacordo com as condições regulamentadas especificamente pela sinalização (placa: Estacionamento Regulamentado)”. Questiona se a delegação de competência da empresa particular possui amparo legal, em que os monitores possuem o dever de lavrar “aviso de irregularidade” que gerará , por derradeiro, multa de trânsito. Com fulcro ao art. 14, III do CTB, quanto à competência deste Conselho em responder consultas relativas à aplicação da legislação e dos procedimentos normativos de trânsito, passo a discorrer sobre a matéria.
A consulta leva a abordagem de assuntos relacionados ao estacionamento regulamentado, quanto a possibilidade do município estabelecer regulamentação, a delegação dos serviços a particulares, e da aplicação de penalidade de multa de trânsito quando do descumprimento da regulamentação. Destes questionamentos caberia ainda analisar se o poder público pode delegar ao particular a atividade de monitoramento (fiscalização) do uso das vagas, emitindo avisos de irregularidade; não se efetivando a regularização e decorrido o prazo fixado, aplicar penalidade de multa de trânsito enquadrada no art. 181 inciso XVII do CTB. Estas são as questões que se impõem a discussão: 1. a competência do município em regulamentar o estacionamento rotativo, constituição federal e CTB; 2. a legalidade da delegação dos serviços de monitoramento a terceiros; 3. a aplicação de infração de trânsito do inciso XVII, do art. 181 do CTB. 1. A COMPETÊNCIA DO MUNICÍPIO EM REGULAMENTAR O ESTACIONAMENTO ROTATIVO É cediço que o inc. XI, do art. 22 da Carta Capital da República, dispõe que compete a União legislar sobre trânsito. Também é de domínio público que o trânsito nas vias públicas rege-se pelo CTB, conforme dispõe seu art. 1º. Todavia, não é menos verdade que com a preocupação de ampliar os poderes dos municípios, o legislador constituinte de 5 de outubro de 1988, substituiu “por interesse local”, a expressão tradicional e consagrada “peculiar interesse”, constante de todas as Cartas Magnas, de conotação típica de autonomia municipal. O Município brasileiro é autônomo, goza de autonomia no que se refere aos “assuntos de seu peculiar interesse”, conforme disciplina o inciso I, do art. 30, CF, in verbis: “Art. 30 – Compete aos Municípios: I – legislar sobre assuntos
de interesse local ;” (grifo nosso) Nesse sentido, leciona José Cretella Júnior: “Peculiar interesse, desse modo, é aquele que se refere, primordialmente e diretamente, sem dúvida, ao agrupamento humano local, mas que também atende a interesses de todo país”. É, pois, a partir da noção de assunto de interesse local, ou peculiar interesse, que se vão identificar os serviços públicos incluídos no âmbito do legislador municipal. Não importando que tais serviços já recebam disciplina de norma federal ou estadual. O que importa é verificar
existência de predominância do interesse do município,
caso em que se deparará com competência convergente
com a da outra unidade política, admitindo, conseqüentemente,
normatização supletiva ou concorrente. Para melhor dissecar o assunto,
trazemos à colação os ensinamentos do saudoso
e inigualável mestre Hely Lopes Meirelles: Nesta orbe prossegue: Bem por isso e ao entendimento
de que “a via pública constitui bem público,
sob a administração do Prefeito”, o colendo
Tribunal de Justiça de São Paulo, assentou que “a
regulamentação do estacionamento nela é conseqüência
natural dessa administração, constituindo matéria
de exclusiva atribuição do Alcaide” (RJTJESP,
vol. 190/280-2).” Dentre as competências que representa prerrogativas deparamos com a elencado no inciso X do art. 24 do CTB, in verbis: “Art. 24. Compete aos órgãos e entidades executivos de trânsito dos Municípios, no âmbito de sua circunscrição: ... X – implantar, manter e operar o sistema de estacionamento rotativo pago nas vias;” Ora, é de hialina clareza que o Código Brasileiro de Trânsito limitou-se a recepcionar a competência dos municípios para implantar, manter e operar o sistema de estacionamento rotativo nas suas ruas, omitindo-se quanto sua regulamentação, vez que, por óbvio, é tarefa privativa das Prefeituras. Não tem sido outro o entendimento do nosso Colendo Tribunal Estadual, senão vejamos: AÇAO DIRETA DE INCONSTITUICIONALIDADE
N° 98.004228-3, DA CAPITAL (LIMINAR) RELATOR: DESEMBARGADOR
JOÃO JOSÉ SCHEFER. A reserva de competência tem sido um dos princípios constitucionais mais aguerrido dos tribunais brasileiros, a exemplo de Sergipe, conforme abaixo vazado: RMS 14501 / SE; RECURSO ORDINARIO
EM MANDADO DE SEGURANÇA 2002/0020161-8 3. Recurso ordinário não-provido. Vistos, relatados e discutidos os autos em que são partes as acima indicadas, acordam os Ministros da Segunda Turma do Superior Tribunal de Justiça, por unanimidade, negar provimento ao recurso ordinário nos termos do voto do Sr. Ministro Relator. Os Srs. Ministros Castro Meira, Francisco Peçanha Martins, Eliana Calmon e Franciulli Netto votaram com o Sr. Ministro Relator. Presidiu o julgamento o Sr. Ministro João Otávio de Noronha. (grifamos) Ora, se cabe ao município a competência constitucional de legislar sobre assuntos de seu interesse, com a devida recepção pelo CTB, haja vista a integralização dos municípios no trânsito, e, principalmente, no que concerne ao sistema de estacionamento rotativo, assim ao editar legislação municipal que regulamente as chamadas "zona azul", com a estipulação do pagamento de preço público, fazem parte desta regulamentação, e, o que é mais relevante, em conformidade com o Código de Trânsito. Portanto, não há de se falar em invasão de competência da União, pelo contrário. Ao legislar sobre a regularização dos avisos de notificação é exercer sua competência, e realizar a obrigação imposta pelo CTB, quando remete ao município a incumbência de implantar e operar o sistema de estacionamento rotativo (inc. X do art. 24). Quando os municípios legislam sobre estacionamento rotativo não legislam sobre trânsito, mas sim determinam infrações de natureza administrativa, cominando as respectivas penalidades, em defesa de bens e interesses públicos, dentro de seu peculiar interesse, conforme competência constante do art. 30, I, diz competir aos municípios "legislar sobre assunto de seu interesse".
O art. 112, inciso V, da Constituição Estadual, recepcionando a Constituição Federal, disciplina que aos municípios cabe “organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local”. Assim, além da prestação direta dos serviços públicos municipais, pode o referido ente federativo delegá-los a interpostas pessoas, mediante concessão, permissão ou, ainda, autorização. “Concessão de serviço público é o contrato de direito público, mediante o qual o Município transfere ao particular a possibilidade de desempenho de serviços públicos do peculiar interesse da Comuna, nas condições fixadas pelo poder público”. (J. Cretela Jr., in Comentários à Constituição 1988, 2a ed., pág. 2001). Por sua vez, “permissão do serviço público municipal é, pois, o ato administrativo e discricionário pelo qual o Município faculta ao particular o desempenho de serviços de peculiar interesse do Município, nas condições prefixadas pelo poder público, dividindo-se em permissão simples, quando é precária, podendo ser revogada a qualquer tempo sem indenização, e qualificada, quando é outorgada por determinado tempo, aproximando-se da figura contratual”. (ob. citada, pág. 1976) Por derradeiro, serviço autorizado é “aquele que o Poder Público, por ato unilateral, precário e discricionário, consente na sua execução por particular, para atender a interesse coletivos instáveis ou emergência transitória. São serviços delegados e controlados pela Administração autorizante, normalmente sem regulamentação específica, e sujeitos, por índole, a constantes modificações no modo de sua prestação ao Público e a supressão a qualquer momento, o que agrava a sua propriedade”. (Hely Lopes Meirelles, in Direito Municipal Brasileiro, 6a ed., pág. 296) A jurisprudência reconhece pacificamente a questão da possibilidade de delegação de competência a entidade de natureza privada para monitorar estacionamento regulamentado, conforme sede de Apelação no Egrégio Tribunal de Justiça do Paraná, valendo transcrever a Ementa do Julgamento: Processo: 072668100 “Ou, como resumiu a douta Procuradoria Geral de Justiça: A questão que se coloca em
julgamento refere-se exclusivamente à legitimidade ou não
da fiscalização do estacionamento regulamentado em
Ponta Grossa (Zona Azul) pelos funcionários da Fundação
Municipal Proamor de Assistência ao Menor. Segundo o autor
ora apelante, os funcionários da entidade social estariam
invadindo a competência da Polícia Militar ao autuar
os veículos que ultrapassam o tempo autorizado de estacionamento
nos locais delimitados da chamada Zona Azul. De igual forma julgou o TJDF: “A nulidade de ato emanado pela Administração Pública ou seus agentes, no exercício do poder de polícia, depende de prova do vício de ilegalidade ou abuso de poder, especialmente, quando se trata de infração das normas que regulam o trânsito, porque esta têm caráter educativo e repressivo”. (Ac. 63.842 - 2ª Turma Cível, Rel. Des. Asdrubal Zola Vasquez Cruxên - JUIS - Jurisprudência Informatizada Saraiva - CD 15). Prescreve o artigo 175 da Constituição que: “Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, direta ou indiretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos.” Ora, tal dispositivo constitucional deixa evidente que algumas atividades do poder público, seja na esfera Federal, Estadual ou Municipal, podem ser efetivadas pelo ente publico direta ou indiretamente. Ensina-nos o douto Hely Lopes Meirelles in Direito Administrativo Brasileiro, 18a Edição, Ed. Malheiros, 1993, pág. 338/339, que o estacionamento rotativo constitui aquilo que a doutrina qualifica como Serviço (público) Impróprio do Estado. Preleciona Hely Lopes: “Serviços impróprios do Estado: São os que não afetam substancialmente as necessidades da comunidade, mas satisfazem interesses comuns de seus membros, e, por isso, a Administração os presta remuneradamente, por seus órgãos ou entidades descentralizadas (autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista, fundações governamentais), ou delega sua prestação a concessionárias ou autorizatários. Esses serviços, normalmente, são rentáveis e podem ser realizados com ou sem privilégio (não confundir com monopólio), mas sempre sob a regulamentação e controle do Poder Público Competente”. Assim, quando se questiona sobre a possibilidade de se tercerizar a atividade fiscalizadora, administrativa e de implantação do sistema por ente diverso da administração, ou melhor, do Poder Público, impõe-se a obrigação de afirmar a sua plausibilidade total, contudo, não pode o Município delegar apenas aquelas atividades próprias do seu poder de polícia, que não se confunda jamais com o poder de fiscalização, administração e implantação. Quanto a forma legal de tal delegação de tal atividade cremos que o Município as observou integralmente ao licitar tal atividade e ao regulamentar por lei e decretos tal atividades. Também é o entendimento do nosso Conselho Estadual de Trânsito – CETRAN/SC, que, ao responder o consulente Município de Xanxerê, ao emitir o parecer que ficou lavrado na ATA EXTRAORDINÁRIA Nº 089/2004, de 20 de julho de 2004, afirmou que: “(...) quanto à primeira questão, é importante frisar que, tratando-se de empregado de permissionária ou concessionária de serviço público, obviamente está-se falando de modalidade de delegação de competência para o exercício de atividade estatal em foco, o que depende de autorização legal (...); No caso de Xanxerê, percebe-se que a Lei Municipal nº 2.179, de 07 de setembro de 1995, que autoriza o poder executivo a instituir o estacionamento rotativo pago em áreas urbanas do município, em seu Art. 3o, que teve o texto alterado pela Lei Municipal nº 2641/01, expressamente autoriza que se conceda à empresa particular o direito de executar e explorar como concessionária ou permissionária de serviço público, os locais denominados de Zona Azul. Regularmente credenciado, na forma que dispuser a lei, o agente monitor obviamente, poderá exercer a atividade que lhe for conferida, respondendo a pessoa jurídica de direito público e a de direito privado prestadora do respectivo serviço, pelos danos que este agente, nessa qualidade, causar a terceiros, consoante estatui o § 6o do Art. 37, da Constituição da República Federativa do Brasil (CF/88).” A fiscalização de trânsito, exercida pelos órgãos executivos de trânsito e rodoviários, no âmbito de suas competências, é exercida mediante o PODER DE POLÍCIA administrativa de trânsito, conforme podemos verificar textualmente no artigo 22, V e 24, VI do CTB. O conceito de poder de polícia está consignado no artigo 78 da Lei nº 5.172/66 (Código Tributário Nacional), com redação dada pelo Ato complementar nº 31/66: ”Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos”.
Assim, através de lei municipal, uma vez que não se trata de trânsito, e sim mera engenharia de trânsito, a quase totalidade dos municípios implantou o sistema rotativo de estacionamento. Ora, como se trata da utilização das vias públicas da responsabilidade dos municípios, vale a pena repisar, é matéria de postura. Como também o é a criação do estacionamento rotativo no Clube Português do Recife no Mercado Modelo de Salvador; no edifício Cowan em Belo Horizonte; e etc. Os municípios, ao invés de enviar as notificações para suas conversões em infração de trânsito, poderiam, quem sabe, lançar em dívida ativa e processar as competentes execuções fiscais. Por que não. Desde que inseridos nos códigos de postura, sua legalidade seria defensável. 4. CONCLUSÃO Pelo exposto, considerando a indiscutível competência outorgada pela Constituição Federal aos municípios, concluímos a cidade de Xanxerê é competente para dispor sobre a regulamentação do estacionamento rotativo no seu respectivo território, disciplinando o valor do preço público; utilização da vaga por tempo determinado; a indicação; o estabelecimento; a organização das referidas áreas de estacionamento de veículos nos locais denominados "zona azul". Também é inegável que a função desempenhada pela monitora de trânsito de estacionamento regulamentado é de natureza pública, independente de ser empregado de empresa privada ou contratada diretamente pela administração, desde que referida delegação das atividades estejam amparadas legalmente, além do ato de credenciamento emitido pela Autoridade de Trânsito Municipal. Em outras palavras, os atos preparatórios do Auto de Infração (avisos de irregularidades) emitidos nas condições alinhavadas, são legalmente válidos, levando-se em consideração, que todos os pressupostos previstos na constituição federal em seu artigo 37 tenham sido devidamente seguidos pelo órgão autor do presente parecer.
SMJ, é o parecer. RUBEN
LEONARDO NEERMANN
LUIZ
ANTONIO DE SOUZA
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